Prise en charge des mineurs délinquants

Les mesures actuelles. Possibilités, limites, perspectives

Il y a un peu plus d’un siècle que les Etats d’Europe continentale et d’Amérique du Nord ont constaté que le droit pénal n’était pas une réponse satisfaisante à la délinquance juvénile. Ils ont alors développé des systèmes spécifiques.

Les premiers tribunaux pour enfants ont ainsi vu le jour à la fin du XIXe siècle aux Etats-Unis. En Belgique, est apparue la loi du 15 mai 1912 relative à la Protection de l’Enfance: une loi imprégnée des idées de défense sociale qui se développaient à l’époque; une loi qui créait pour la première fois un juge des enfants, qui organisait la déchéance de la puissance paternelle (alors qu’auparavant l’autorité du père était sans limite), qui créait des dispositions pénales pour protéger les mineurs des adultes qui abuseraient de leur faiblesse. Mais surtout, une loi qui remplaçait les peines du Code pénal par des mesures de garde, de préservation et d’éducation, applicables aussi bien aux mineurs «difficiles» qu’aux mineurs délinquants.

Cette nouvelle législation fit immédiatement l’objet de propositions de réformes qui aboutirent à la loi du 8 avril 1965 sur la protection de la jeunesse, toujours en vigueur actuellement, du moins pour les jeunes délinquants.¹

La loi du 8 avril 1965 était sensée apporter une réponse à l’ensemble des problèmes rencontrés par les mineurs en difficulté. Elle comportait un large chapitre consacré à la prévention, qui devait être organisée par les Comités de Protection de la Jeunesse. Elle organisait des mesures à l’égard des parents défaillants, allant de l’assistance éducative à la déchéance de l’autorité parentale en passant par la tutelle aux allocations familiales. Enfin, elle organisait les mesures protectionnelles à l’égard des mineurs en danger et des mineurs délinquants, sans aucune distinction entre ces deux catégories.

Cette loi fut saluée à l’époque pour son idéalisme et sa générosité. Mais les critiques ne tardèrent pas, en sorte que de larges pans ne sont plus en vigueur actuellement: tout ce qui concerne les mineurs en danger et l’assistance éducative relève actuellement² de la compétence des communautés qui ont promulgué des décrets sur l’aide à la jeunesse.

Le système protectionnel

La réponse à la délinquance juvénile est donc toujours organisée dans toute la Belgique, (il s’agit d’une compétence fédérale), par la loi du 8 avril 1965 sur la protection de la jeunesse: on parlera donc d’un modèle protectionnel.

Lorsqu’un mineur commet une infraction, quelle que soit sa gravité, c’est d’abord la police qui intervient. A ce niveau, les règles sont quasiment les mêmes pour les mineurs et les majeurs, qu’il s’agisse de la façon de mener l’enquête ou des conditions de la privation de liberté. Les aménagements sur les conditions de l’audition, les conditions de la détention ou l’usage des menottes sont malheureusement minimes.³

Lorsque la police l’avise d’une infraction, le Procureur du Roi peut exceptionnellement décider de saisir un juge d’instruction, uniquement «dans des circonstances exceptionnelles et en cas de nécessité absolue». Cette hypothèse est assez rare pour les délits, mais par contre automatique pour les crimes, comme les meurtres, les assassinats, les viols,...  S’il y a urgence, le juge d’instruction peut placer le mineur mais il ne peut pas décerner un mandat d’arrêt.

L’enquête sur les faits (auditions, confrontations, analyses diverses) est de la compétence du Procureur du Roi ou du Juge d’instruction, en aucun cas du juge de la jeunesse. Les investigations du juge de la jeunesse sont destinées à mieux connaître la personnalité du mineur, le milieu où il est élevé, et les mesures qui seraient adaptées à sa problématique.

S’il ne saisit pas le juge d’instruction, le Procureur du Roi peut classer le dossier sans suite ou saisir un juge de la Jeunesse (tout en poursuivant éventuellement son enquête). La première hypothèse est de loin la plus fréquente.

S’il décide de saisir un juge de la jeunesse, le Procureur du Roi peut citer directement le mineur et ses parents à comparaître à l’audience.

Dans ce cas, un procès assez semblable à un procès d’adulte s’organise, avec le décorum classique plus ou moins épuré pour la circonstance. Le juge interroge le mineur, entend le Procureur du Roi, les parties civiles, les parents, les avocats; il prend ensuite la cause en délibéré ou rend immédiatement son jugement, c’est-à-dire qu’il dit si le fait est établi, décide la mesure qu’il estime adéquate, et statue sur les intérêts civils.⁴

Cette méthode n’est pas la plus classique. Le procureur préfère  souvent saisir le juge pour qu’il procède à des investigations préalables et qu’il «prenne provisoirement  à l’égard du mineur les mesures de garde nécessaires».

Dans ce cas, il peut soit envoyer le dossier au juge, qui convoque le mineur et ses parents, soit faire priver le mineur de sa liberté et le faire présenter détenu au juge.

Sur ce point, les habitudes divergent fondamentalement d’un arrondissement à l’autre. Ainsi, à Charleroi, c’est uniquement dans les cas graves que les mineurs sont «déférés» au tribunal. A Bruxelles par contre, beaucoup de mineurs sont amenés par la police devant le juge; une telle pratique a évidemment des conséquences importantes sur l’esprit dans lequel la loi est appliquée.

Quelles mesures le juge peut-il prendre?⁵

Il faut d’abord rappeler qu’il peut estimer qu’aucune infraction n’est établie à charge du mineur. Dans ce cas, il ne peut prendre aucune mesure.

S’il estime l’infraction établie, il peut envisager une des mesures énumérées à l’article 37§2 de la loi. Le juge peut:

• réprimander l’intéressé, et⁶ «le rendre aux personnes qui en ont la garde en leur enjoignant le cas échéant de mieux le surveiller à l’avenir». (La loi de 65 accorde une grande importance à la surveillance; j’ai ainsi découvert récemment l’article 84, qui prévoit un emprisonnement de 1 à 7 jours et une amende pour les «personnes qui ont la garde», si le mineur a commis un délit qui a été facilité par un défaut de surveillance. A ma connaissance, cette disposition n’a jamais été appliquée.);

• soumettre le mineur à la surveillance du «service social compétent» (c’est-à-dire actuellement le Service de protection judiciaire);

• le laisser en famille et subordonner cette décision:

• à la fréquentation régulière de l’école (qui n’était pas obligatoire jusqu’à 18 ans en 1965);

• à l’accomplissement d’une prestation éducative ou philanthropique en rapport avec son âge et ses ressources;

• à ce qu’il se soumette à l’intervention d’un centre d’orientation éducative ou à celle d’un centre de Santé mentale.;

• le placer chez une personne digne de confiance ou dans une institution privée;

• le placer dans une institution publique de protection de la Jeunesse, connue sous le sigle «IPPJ»,  à régime ouvert ou fermé.

Dans le cadre des mesures provisoires, le juge peut modifier sa décision initiale. Et même après le jugement, il peut la revoir (après une procédure dite de «révision»)

A côté de ces «mesures» proprement dites, il y a d’autres possibilités. Certaines de celles qui existaient en 1965 ont été supprimées. D’autres ont été ajoutées.

Jadis, le juge de la jeunesse pouvait mettre le jeune à la disposition du gouvernement. En clair, le mineur était alors enfermé dans un établissement pénitentiaire pour une durée de 6 mois maximum. Cela a fort heureusement été supprimé.

L’article 43 de la loi autorisait l’enfermement des mineurs dans une institution psychiatrique. C’est ce qu’on appelait jadis la «collocation» qui a été supprimée pour les mineurs et les adultes par la loi du 26 juin 1990 relative à la protection de la personne des malades mentaux: c’est dorénavant le juge de paix, moyennant le respect des garanties organisées par la loi, qui peut décider d’une mesure de protection adaptée aux malades mentaux. Il est prévu que les mesures prises par le juge de la jeunesse sont suspendues aussi longtemps que le mineur fait l’objet d’une mesure de protection en tant que malade mental, «sauf en ce qui concerne l’article 36,4»; malheureusement, jamais personne n’a compris la signification de cette disposition. Ce qui est clair cependant, c’est que l’enfermement en milieu psychiatrique est entouré de garanties, qu’il est de la compétence du juge de paix, et qu’on ne soigne pas en milieu psychiatrique un jeune parce qu’il est délinquant mais parce qu’il est malade. J’aime le rappeler, parce qu’il y a une tendance «pragmatique» à enfermer les jeunes comme délinquants et à les traiter ensuite par la psychiatrie, sans leur accorder les mêmes garanties qu’aux adultes; personnellement, je préfère réserver la psychiatrie aux personnes ayant des troubles mentaux, quitte à renforcer le nombre d’éducateurs pour des adolescents violents et pleins de vitalité; il ne faut pas «médicaliser» la délinquance des jeunes.

Enfin, le juge de la jeunesse  pouvait, en application de l’article 53, «s’il était matériellement impossible de trouver un particulier ou une institution en mesure de recueillir le mineur sur le champ», ordonner qu’il soit «gardé provisoirement dans une maison d’arrêt pour un terme qui ne peut dépasser quinze jours».

Une loi du 2 février 1994 a prévu ceci: « L’article 53 ... est abrogé à une date qui sera fixée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres». Ce jour est enfin arrivé, 8 ans plus tard, puisque depuis le 1er janvier 2002, les mineurs belges ne peuvent plus être détenus provisoirement en prison...

Mais le juge d’aujourd’hui a des possibilités que celui d’hier n’avait pas.

Ainsi, il peut réellement ordonner une prestation éducative ou philanthropique: si cette possibilité était inscrite dans la loi depuis 1965, les premières mesures ont seulement été prises au début des années 80 dans l’arrondissement de Malines. Malheureusement, il ne peut plus imposer ce type de prestation par ordonnance provisoire mais doit le faire uniquement par jugement, ce qui change à mon sens la philosophie de la mesure.⁷

Il peut également orienter le mineur vers une médiation avec les victimes. Les services de médiation qui existent dans certains arrondissements mettent les victimes et les auteurs en relation. Cette démarche donne des résultats très variés, toujours riches de sens et très positifs: restauration des relations entre les parties, excuses, indemnisation, explications, .... L’efficacité de ce type de démarche n’est pas encore pleinement perçue aujourd’hui, à défaut d’expérience suffisante.

Il peut enfin orienter le mineur vers le centre d’Everberg; nous en parlerons plus tard.

En outre, le juge pouvait et peut malheureusement toujours, en application de l’article 38 de la loi, se dessaisir et renvoyer un mineur devant le Tribunal correctionnel ou la Cour d’Assise⁸. La condition du dessaisissement est que le juge «estime inadéquate une mesure de garde, de préservation ou d’éducation», et que le mineur ait plus de 16 ans au moment des faits commis. Il faut aussi que le juge soit éclairé par un examen médico-psychologique et par une étude sociale. En cas de dessaisissement, le mineur se voit appliquer le droit pénal des adultes sans la moindre restriction; il ne s’agit donc plus de mesure protectionnelle. S’il a déjà été condamné par le Tribunal correctionnel, le mineur est automatiquement renvoyé devant le Tribunal correctionnel s’il commet de nouveaux faits.

Les critiques

Très rapidement, la loi du 8 avril 1965 a fait l’objet de violentes critiques qui ont culminé avec le «Livre blanc sur la protection de la Jeunesse» en 1977.

On a beaucoup parlé du «manque de moyens»; en réalité, on en sait pas plus sur ce fameux «manque de moyens» que sur la non moins fameuse «augmentation de la délinquance juvénile», à défaut de recherches sur l’un ou l’autre de ces sujets.

De ces critiques, il faut retenir: la volonté légitime de déjudiciariser la prise en charge des enfants «en danger»; le désir de moins recourir au placement; et la réflexion relative à l’absence de garanties des droits des mineurs à un procès équitable.

Les réformes des années 90

Après les lois de réformes institutionnelles qui ont «communautarisé» les «matières personnalisables», le Décret relatif à l’aide à la Jeunesse fut adopté le 4 mars 1991. Depuis lors seulement, il existe une législation différente pour les jeunes en danger et pour les jeunes délinquants. Ce n’est plus le Ministère de la Justice mais la Communauté Française qui organise, contrôle et finance les services de l’Aide à la jeunesse, y compris les institutions réservées aux mineurs délinquants comme les IPPJ et les services de prestations éducatives et philanthropiques (SPEP) (puisqu’il s’agit de «protéger», donc d’aider)

Les garanties sur le respect du droit à un procès équitable ont été introduites par la loi du 2 février 1994 modifiant la loi du 8 avril 1965. Cette loi a, entre autres, renforcé le rôle de l’avocat du mineur, imposé des délais au juge et au Procureur du Roi, redéfini les règles relatives à l’accès du jeune à son dossier. Elle a aussi prévu que les mesures les plus contraignantes soient spécialement  motivées, par exemple par la mauvaise conduite persistante ou le comportement dangereux du jeune. Enfin, elle a obligé le juge à prévoir la durée des mesures de placement en IPPJ, ce qui est normal et nécessaire dans un système de punition, mais n’est pas si évident s’il s’agit d’éduquer: le juge protectionnel et paternaliste s’efface petit à petit devant un juge plus «classique».⁹

Enfin, la volonté de moins recourir au placement s’est concrétisée par la réforme de l’aide à la Jeunesse, initiée par Laurette Onkelinx sous le précédent gouvernement, et qui est loin d’être terminée aujourd’hui.

La situation actuelle

Depuis plus de 10 ans, les experts se penchent sur le «système» pour en inventer un autre ou plus modestement pour le réformer. 

En 1996, la Commission Cornélis proposait un modèle «sanctionnel».Quelques temps plus tard, le Professeur Walgrave inventait le modèle «réparateur». L’actuel ministre de la Justice, quant à lui, proposait en 2001 un système assez complet mais assez sévère qui fut immédiatement rejeté, notamment par les travailleurs sociaux et par des partis de la majorité gouvernementale. En 2002, un conseil des ministres restreint se mettait d’accord sur un «toilettage» de la loi de 65. Mais les chambres seront dissoutes sans que le moindre texte soit voté. Et de plus en plus de personnes pensent qu’il s’agit d’une question trop sensible pour que Flamands et Wallons puissent se mettre d’accord.

Pourtant, il y a urgence.

Actuellement, il n’y a plus de réponse à certaines formes de délinquance juvénile.

Le système actuel  a évidemment ses richesses et il ne faudrait pas les perdre.

Il a maintenu un juge spécial et spécialisé pour les mineurs. La suppression du juge de la jeunesse ne semble d’ailleurs  pas à l’ordre du jour. La justice pénale des majeurs, en se modernisant, s’inspire de l’expérience de la justice des mineurs et trouve des alternatives à la privation de liberté; elle intègre petit à petit des notions comme la médiation auteur-victime, la réparation, la peine de travail, l’éducation de certaines catégories de délinquants (les délinquants de la route, les délinquants sexuels, les toxicomanes). Mais le chemin est encore long, et il ne faudrait surtout pas que la justice des mineurs le fasse en sens inverse.

Le juge de la Jeunesse apporte une solution très performante à la délinquance des jeunes qui font leur crise d’adolescence, qui s’opposent à l’autorité et la testent. Quand il s’agit d’aider les parents, de les appuyer, les déculpabiliser; quand les parents ont transmis des valeurs à leurs enfants, et que ceux-ci ne demandent qu’à les intégrer, il est vrai que le travail du juge et celui  des services sociaux mandatés est très efficace en terme de souplesse, de rappel de la loi, de réintégration, de création de liens entre les mineurs, les familles fragiles et les diverses institutions.

Ces jeunes ne récidiveront guère; sans doute la plupart d’entre eux ne l’auraient-ils de toute façon pas fait.

Mais aujourd’hui, la Justice est-elle efficace pour les jeunes qui commettent des délits parce qu’ils n’ont intégré aucune règle, pour ceux qui ont des troubles graves du comportement, ou pour ceux qui se révoltent contre une société qui ne leur laisse pas de place ou d’avenir? La réponse est nuancée.

Que peut faire le juge en pratique pour ces jeunes, et pour éviter qu’ils ne récidivent ?

Proposer une médiation; mesure extrêmement riche et porteuse d’intégration, satisfaisante pour toutes les parties concernées.

Imposer une prestation éducative ou philanthropique. Depuis que cette mesure ne peut plus être imposée par ordonnance, elle s’apparente davantage à une peine, mais il reste des différences -notamment en terme de qualité de l’accompagnement- et c’est le plus souvent très positif pour le mineur.

Organiser un accompagnement éducatif. Rares succès pour les jeunes des quartiers.

Evidemment, ces mineurs peuvent être confiés à un particulier ou à une institution privée pour être éduqués. Cette possibilité devrait être maintenue: pensons par exemple au mineur délinquant qui cohabite avec sa victime¹⁰. Mais la plupart des institutions privées attendent du jeune qu’il soit «preneur du projet pédagogique»: rare, il faut bien le dire.¹¹

Reste le placement dans une IPPJ. Ces placements sont des mesures éducatives, dont le côté «sanction privative de liberté» n’échappe à personne, et en tout cas ni aux mineurs ni aux éducateurs qui ont parfois bien du mal à se situer et à comprendre le sens de leur travail. S’il s’agissait d’une sanction, on pourrait lui imposer une durée, un contenu éducatif, l’organiser pour qu’elle aboutisse à l’insertion du jeune dans la société. Mais il s’agit d’une mesure éducative; il faudrait donc en principe la prolonger jusqu’à ce que l’objectif soit atteint. Comment demander d’éduquer en quelques mois un jeune de 16 ans quand on est soi-même, bien souvent, un adulte qui ne sait plus trop à quel avenir il faut préparer les nouvelles générations?

Bien sûr, il y a Everberg!

Lorsqu’il n’a plus disposé de la soupape que constituait la prison, le système dit «protectionnel» s’est emballé, de façon disproportionnée par rapport au problème concret. Comme si la «protection» était inconcevable sans l’enfermement. En deux mois, une loi de «protection sociétale» permettait de placer dans un centre fermé fédéral les mineurs de plus de 14 ans ayant commis un fait relativement grave (un vol de voiture en bande suffit en principe) à la condition qu’il n’y ait pas de place dans les IPPJ ouvert ou fermé et qu’«il existe des circonstances impérieuses, graves et exceptionnelles se rattachant aux exigences de protection de la sécurité publique».

Ce centre pouvait accueillir 10 jeunes francophones dès le mois d’août; l’orchestration médiatique d’une nouvelle crise à la fin de l’été a entraîné l’ouverture de  nouvelles places, en sorte que la capacité d’accueil est actuellement de 25 jeunes pour un séjour de 2 mois et 5 jours maximum.

Je ne vous donnerai pas mon avis sur la qualité de l’outil en lui-même, car la bonne impression que j’ai eue en novembre 2002 n’est pas suffisante.

Je dois bien admettre qu’Everberg a donné de l’air au reste du système. Cela permet de ne plus orienter vers les IPPJ les jeunes qui refusent l’éducation¹² qu’on leur propose et pour lesquels on a déjà beaucoup tenté: cela permet donc aux IPPJ d’être plus performants; la concurrence les oblige également à revoir leurs pratiques, à être plus efficaces.

Il faut bien reconnaître enfin que l’enfermement des délinquants est exigé par l’opinion publique, et qu’il est vain de vouloir ne pas en tenir compte: on peut l’informer sur le coût important et l’inefficacité de l’enfermement pour la personne concernée; on peut imposer des conditions très strictes, mais en attendant il est utopique d’imaginer un système sans aucune possibilité de ce type.

Ce que je reproche par contre à la nouvelle loi, c’est d’être profondément porteuse d’injustice, dans la mesure où c’est le hasard qui détermine si un jeune entre dans le système éducatif, ou dans un système parallèle.

Le dessaisissement

Les tenants de la modernisation de la loi de 65 estiment que le dessaisissement est une bonne chose qui doit être maintenue, puisqu’il permet au système «protectionnel» de se débarrasser des cas désespérés.

Il y aurait donc une catégorie de mineurs pour qui il n’y a rien à faire, pour qui on peut accepter la prison et l’absence de tentatives d’insertion. Une catégorie de mineurs qui ne bénéficieraient pas d’une législation spécifique. Je ne suis pas d’accord: si la prison est mauvaise, elle l’est pour tout le monde, et tout les mineurs valent la peine d’être insérés au mieux, et non pas oubliés au fond d’une prison.

Pour l’instant, il n’y a que 100 à 150 dessaisissements par an¹³. Ce n’est pas très grave, d’autant qu’un même jeune fait souvent l’objet de plusieurs jugements. Mais si on assouplit les conditions, comme le préconisent les tenants de la modernisation de l’ancienne législation, on assistera à la multiplication importante de ce type de décision, ce qui équivaudra en fait à un abaissement de la majorité pénale à 16 ans pour les cas les plus sérieux.

Conclusion

L’impossibilité de réformer la réponse à la délinquance juvénile n’est pas acceptable, même si la tâche est complexe et difficile, et même si les tensions entre des réalités contradictoires sont importantes.

Les jeunes ne sont pas des adultes. Leur formation n’est pas terminée, ils manquent souvent de discernement et ils dépendent de leurs parents ou de ceux qui remplissent ce rôle. Il faut en tenir compte.

Mais il faut tenir compte également des étapes de leur développement. Accepter que ce qui caractérise l’être humain, c’est d’être responsable. Constater que les jeunes sont de plus en plus autonomes, et ne demandent pas qu’à être «protégés».

Il faut aussi leur reconnaître le droit à un procès équitable, à la proportionnalité entre l’infraction qu’ils ont commise et la mesure ou la sanction qu’on leur impose.

Il faut accepter aussi les tensions entre éduquer et sanctionner. Peut-on éduquer sans la moindre sanction? Peut-être pas, mais s’il s’agit de sanctionner, ne serait-il pas correct de le reconnaître et d’en tirer les conséquences? En terme de démystification des attentes pas exemple.

Il n’a jamais été démontré qu’un système «sanctionnel» soit plus efficace, socialement et humainement, qu’un autre. Pourquoi alors rejeter a priori un système qui donnerait au juge la possibilité d’envisager diverses choses:

• une simple reconnaissance de responsabilité avec éventuellement un rappel de la loi, un blâme ou une réprimande;

• une mesure éducative;

• une sanction, avec ou sans enfermement.

Cela permettrait de bien situer les diverses possibilités: par exemple, les «travaux d’intérêt général» seraient-ils des mesures éducatives ou des sanctions?¹⁴

On pourrait aussi mieux définir les placements, ceux qui sont des sanctions et ceux qui sont des mesures éducatives (parce qu’il faut éloigner d’un milieu criminogène ou donner l’occasion à un jeune de faire ses preuves).

A défaut, le système restera insatisfaisant, car les acteurs ne savent plus ce qu’ils doivent faire. Ils ne reçoivent pas de message cohérent de la société et ne savent plus s’il s’agit d’éduquer ou de sanctionner. Pire, ils peuvent selon leur personnalité ou leur humeur, interpréter la loi dans un sens ou dans un autre au détriment de la cohérence et de l’équité.

Si on ne prend pas le temps d’un large débat dans l’opinion publique et les médias, l’âge de la majorité pénale sera abaissé à la première occasion; cela constituera un recul important en terme d’égalité entre les individus et de justice distributive.¹⁵

Reste qu’on peut rêver que des moyens humains et financiers importants soient consacrés à ce qui est le plus essentiel et le plus efficace: la prévention.

Catherine Gougnard. Juge de la Jeunesse.

Charleroi.