Extrait d'un article du dossier

"Mineurs étrangers non accompagnés " L'Observatoire n°57/2008 ©

Les récentes interventions du législateur

Lors de la rentrée scolaire en 2002, le sort de Tabitha a ému l’opinion publique belge. Tabitha est une petite congolaise, âgée de 5 ans. Alors qu’elle avait quitté la République Démocratique du Congo avec son oncle, pour rejoindre sa maman reconnue réfugié au Canada, elle fut arrêtée à l’aéroport de Zaventem. Après avoir été détenue durant deux mois en centre fermé, elle fut expulsée vers la République Démocratique du Congo, sans le moindre accompagnement ou accueil sur place.Sur base de ces faits, la Belgique se fera condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme dans un arrêt du 12 octobre 20061, pour traitement inhumain et dégradant, droit à la liberté et non respect du droit à la vie privée et familiales (articles 3, 5 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales).

Suites aux péripéties qu’a connues Tabitha, le gouvernement vota dans l’urgence, le 24 décembre 2002, une loi sur «la tutelle des mineurs étrangers non accompagnés»2. Depuis, le législateur belge a pris d’autres initiatives spécifiques relatives aux menas, qui ont trait à leur situation de séjour, leur accueil, leurs droits en matière de regroupement familial et d’inscription à une mutuelle. La présente contribution veillera à présenter brièvement ces différentes dispositions.La tutelleLa loi «tutelle»3, qui est entrée en vigueur le 1er mai 2004, organise un mécanisme d’assistance, de représentation légale et de prise en charge spécifique pour les menas. Pour ce, elle institue le Service des tutelles au sein du Ministère de la Justice, qui est chargé notamment d’identifier le jeune et de lui désigner un tuteur s’il est considéré comme mena.Nous nous attarderons donc sur la définition du mena que donne cette loi. Elle définit le mena par quatre conditions cumulatives4. Premièrement, la personne doit être âgée de moins de dix huit ans. Deuxièmement, elle ne doit pas être accompagnée par une personne qui exerce l’autorité parentale ou la tutelle en vertu de la loi belge. Troisièmement, elle doit être ressortissante d’un pays non membre de l’Espace économique européen. Quatrièmement, elle doit soit avoir demandé la reconnaissance de la qualité de réfugié, soit ne pas satisfaire aux conditions d’accès au territoire et de séjour.Ces critères appellent d’emblée plusieurs remarques puisqu’ils excluent de la définition du mena certains jeunes nécessitant pourtant une protection.Condition d’âge                          (âge inférieur à dix-huit ans)Nombreux sont les enfants, les jeunes, qui arrivent en Belgique sans document d’identité pour prouver leur âge. La législation belge prévoit qu’en cas de doute émis par le Service des tutelles lui-même ou les instances d’asile5, le Service des tutelles peut faire procéder à la réalisation d’un test médical6. Le but de ce test doit être de déterminer si la personne est âgée ou non de moins de dix-huit ans.A l’heure actuelle, le test médical comporte un triple test. Il s’agit d’un test osseux du poignet, un test de la dentition et une radiographie de la clavicule. On ne peut que se réjouir qu’il soit à présent fait appel à un triple test et non plus au simple test du poignet qui était auparavant réalisé. Cependant, ce triple test pose encore question quant à la pertinence de ses résultats scientifiques. En effet, de manière générale, lors de la réalisation de tels tests, des éléments spécifiques tels que le passé médical, l’origine ethnique, géographique, l’environnement socio-économique dans lequel le jeune a grandi ne sont pas pris en considération. Par ailleurs, de tels tests utilisent souvent des tables de références assez anciennes et qui concernent une population nord américaine7. Le résultat de ces tests médicaux donne un âge moyen auquel est flanqué une fourchette d’âge. La loi prévoit de manière explicite que l’âge le plus bas qui doit être pris en considération8.On ne peut que regretter que ce test médical ne soit bien souvent pas utilisé en dernier ressort. Il y aurait lieu d’examiner au préalable les documents d’identité ou autres (tels bulletins scolaires) qui peuvent être présentés par les jeunes. Par ailleurs, la réalisation de test psychoaffectif devrait pouvoir être mise en place, comme le prévoit la loi9. Condition d’accompagnement (ne pas être accompagné          par une personne qui exerce l’autorité parentale ou la tutelle en vertu de la loi applicable conformément à l’article 35 de la loi du 16 juillet 2004 portant le Code du droit international privé)L’autorité parentale ou la tutelle sont régies par le droit de l’état sur le territoire duquel l’enfant a sa résidence habituelle au moment des faits donnant lieu à la détermination de l’autorité parentale ou à l’ouverture de la tutelle, à savoir le droit belge pour les menas arrivant dans notre pays.Lorsque le jeune est accompagné par un parent tel un frère, une sœur, un oncle, une tante, un grand-parent,… il pourra être considéré comme mena, sauf si ceux-ci ont été désignés légalement comme tuteur. Il appartient au Service des tutelles de déterminer si la tutelle décidée à l’étranger est reconnue en Belgique.Par ailleurs, pourra également être considéré comme mena le jeune dont un père ou une mère serait présent sur le territoire belge sans cependant exercer l’autorité parentale ou le jeune qui est arrivé avec un père ou une mère qui a ensuite quitté le pays.Condition de nationalité          (ressortissant d’un pays non membre de l’Espace économique européen)Il est regrettable que les enfants ressortissants d’un pays membre de l’Espace économique européen, tels les roumains et les bulgares, ne puissent bénéficier de la protection accordée aux mena. Certains d’entre eux peuvent en effet être très vulnérables.C’est pourquoi une circulaire relative aux mineurs européens non accompagnés en situation de vulnérabilité a été prise le 2 août 200710. Elle vise à «à mettre au point une prise en charge temporaire en faveur des mineurs non accompagnés ressortissants de l’Union européenne qui se trouvent dans une situation de vulnérabilité». Elle crée le Service Signalement des Mineurs européens non accompagnés en situation de vulnérabilité (SMEV) auprès du Service des tutelles. Ce servie est chargé de la prise en charge d’un mineur signalé mineur européen non accompagné en situation de vulnérabilité. Dans la pratique, il oriente ces mineurs vers un lieu d’hébergement de premier accueil. L’hébergement à plus long terme reste cependant très problématique pour ces jeunes. Le fait qu’aucun tuteur ne leur soit désigné empêche qu’un réel système de protection ne leur soit offert.Condition de séjour (soit avoir demandé la reconnaissance de la qualité de réfugié, soit ne pas satisfaire aux conditions d’accès au territoire et de séjour).Cela signifie que le mineur qui a été reconnu réfugié ou qui s’est vu octroyer un titre de séjour à durée indéterminée, ne sera plus considéré comme mena.Le séjourUne circulaire relative au séjour des mineurs étrangers non accompagnés a été prise le 15 septembre 200511.Cette circulaire a pour but: «d’une part, de déterminer les compétences des deux services Mineurs de  l’Office des étrangers et d’autre part, d’expliciter la procédure d’examen qui a été instaurée pour régler le séjour des mineurs étrangers non accompagnés»12. Cette circulaire explicite la mise en place de la délivrance d’un titre de séjour au mena. Cette procédure vise cependant uniquement les mena non demandeurs d’asile ou qui n’ont pas introduit d’autres procédures relatives au séjour (par exemple demande d’autorisation de séjour sur base de l’article 9 alinéa 3/9bis de la loi du 15 décembre 1980 relative à l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, procédure de tutelle ou d’adoption, procédure de traite des êtres humains).Sur base de cette circulaire, l’Office des étrangers peut délivrer une déclaration d’arrivée, un certificat d’inscription au registre des étrangers, un ordre de reconduire ou encore proroger cet ordre de reconduire.Il est clair que l’avantage de cette circulaire est de permette à certains menas de pouvoir se voir délivrer un titre de séjour à durée déterminée ou indéterminée.Cependant quelques aspects négatifs non négligeables sont à relever. Ainsi, le fait que la demande ne peut être introduite que par le tuteur, l’exigence d’un passeport pour la délivrance d’un CIRE, l’arbitraire dans la délivrance des titres de séjour, l’effectivité des recours en cas de décision préjudiciable.De plus, suivant cette circulaire, l’Office des étrangers est habilité à trouver une solution durable pour le mena, conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant. Il ressort cependant de la pratique que l’Office des étrangers vise avant tout à respecter une certaine politique migratoire. Dès lors, d’aucun plaide pour que le juge de la jeunesse, qui est spécialisé dans l’évaluation de l’intérêt supérieur de l’enfant, soit compétent pour examiner la solution durable pour les menas. Il convient en effet de dissocier la notion de solution durable et de contrôle de l’immigration.L’accueilUne des nombreuses missions du tuteur consistera à assurer un hébergement adapté à son pupille13. Il ne devra cependant nullement assurer cet hébergement lui-même puisqu’un système spécifique d’accueil des menas a été mis en place en Belgique.Une loi concernant «l’accueil des demandeurs d’asile et de certaines autres catégories d’étrangers» a été votée le 12 janvier 200714. On peut considérer que l’accueil des menas en Belgique comporte idéalement trois phases15.Tout d’abord, une phase d’observation et d’orientation où le mena est accueilli dans un Centre d’Observation et d’Orientation (C.O.O.), indépendamment de son statut administratif16. Il s’agit d’une avancée significative puisque la loi «accueil» met fin à l’enferment de tous les mena en centres fermés. La phase d’observation consiste à dresser un premier profil médical, psychologique et social du mineur, à dépister une éventuelle situation de vulnérabilité alors que la phase d’orientation consiste à diriger le mineur, dès sa sortie du centre, vers une prise en charge adéquate17. Ces centres d’observation et d’orientation sont des structures d’accueil communautaire pour des mineurs non accompagnés, au sein de laquelle l’aide matérielle leur est octroyée, en tenant compte de leurs besoins particuliers. Pour l’instant, il existe deux centres de ce type, situés à Neder-over-Hembeek et Steenokkerzeel.Ensuite, une phase de transition où l’accueil du mena se fait en fonction des procédures de séjour entamées. Contrairement à la phase d’observation et d’orientation, il existe une différence dans l’accueil dont pourra bénéficier un mena demandeur d’asile ou un mena qui n’a pas introduit de demande d’asile. En effet, l’accueil du mena demandeur d’asile dépend de l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile (FEDASIL). Par contre, l’accueil du mena qui n’a pas introduit de demande d’asile dépend en priorité des communautés, qui sont compétentes pour les mineurs confrontés à une situation éducative difficile. Le Service d’Aide à la Jeunesse (SAJ) en communauté française ou le Comité voor Bijzondere Jeugdzorg (CJB) en communauté flamande organisent des structures d’accueil dont certaines sont spécialisées dans l’accueil des mena18. Cependant, vu le nombre limité de places disponibles dans ces structures d’accueil, il arrive que le mena soit tout de même transféré vers une structure d’accueil pour demandeurs d’asile alors qu’il n’est pas en procédure d’asile. L’arrêté royal C.O.O.19 prévoit en effet que si aucun type d’accueil lié à la situation particulière du mineur non accompagné n’a pu être déterminé à l’issue du séjour dans le centre, le mineur est dirigé dans la structure d’accueil, gérée par l’Agence ou un partenaire (tel Croix-Rouge, C.P.A.S., ONG (OCIV ou CIRE). Enfin, la troisième phase consiste idéalement en une phase de solution durable. Le jeune devrait être hébergé dans une structure plus individuelle, la mieux adaptée à son profil. Le mena demandeur d’asile20, qui  réside dans une structure d’accueil communautaire, pourra en effet demander, après y avoir résidé quatre mois, demandé à être hébergé dans une structure d’accueil individuelle. Dans la pratique, cette possibilité est parfois ouverte aux menas non demandeurs d’asile bénéficiaires d’un titre de séjour temporaire.En dehors de ces trois phases, il arrive que des menas, pour une raison ou l’autre, ne puissent suivre le cheminement «classique» de l’accueil tel que décrit. D’autres formes d’accueil existent dès lors21 (accueil d’urgence, familles d’accueil, mise en autonomie, accueil spécifique pour les menas victime de la traite ou du trafic des êtres humaines, bénéficiaire de l’aide sociale financière).Comme vous l’aurez compris, le système belge d’accueil des mena a pour mérite de permettre de diverses formes d’accueil. L’idéal serait bien évidemment que le mena puisse bénéficier d’un hébergement qui corresponde à ses besoins, indépendamment de son profil administratif. On se rend cependant compte que ce but n’est pas encore pleinement atteint à l’heure actuelle. Par ailleurs, on ne peut que se réjouir que le législateur belge ait choisi de mettre fin à l’enfermement des menas en centres fermés. Ce choix a été justifié en indiquant: «conformément à la Convention internationale des droits de l’enfant, le maintien du mineur étranger non accompagné doit être considéré comme une mesure de dernier ressort et être d’une durée aussi brève que possible22». Rappelons que ce principe est applicable, non seulement aux menas mais également aux mineurs accompagnés de leurs parents. La prochaine étape qui se fait attendre est une prise de position du législateur en faveur de la fin de l’enfermement des mineurs, de tous les mineurs. Le regroupement familialDepuis le 1er juin 2007, un mena qui a été reconnu réfugié peut, à certaines conditions, ouvrir le droit au regroupement familial à son père et sa mère23. Le père ou la mère devra prouver son lien de parenté, déposer un certificat médical, ainsi qu’un extrait de casier judiciaire ou un certificat de bonne vie et mœurs. Par ailleurs, si la demande est introduite plus d’un an après la reconnaissance du statut de réfugié, une attestation de logement suffisant ainsi que la preuve d’une assurance maladie devront également être produites24.Il s’agit d’une innovation importante, mais trop restrictive. En effet, les menas bénéficiaires de la protection subsidiaire ou possédant un titre de séjour sur base de la circulaire du 15 septembre 2005 ne peuvent ouvrir le droit au regroupement familial. Ensuite, d’autres membres de la famille du mena, tels ses frères, sœurs ou tuteur légal ne pourront le rejoindre sur base de cette procédure.La mutuelleDes récentes dispositions légales25 prévoient, depuis le 1er janvier 2008, l’accès à l’assurance maladie pour les menas remplissant certaines conditions.Il faut que le mena fréquente depuis trois mois consécutifs l’enseignement de niveau fondamental ou secondaire dans un établissement d’enseignement agréé par une autorité belge, ou qu’il ait été présenté à une institution de soutien préventif aux familles agrée (par exemple Kind&Gezin ou l’ONE) ou qu’il soit inscrit dans un établissement d’enseignement maternel, ou encore qu’il soit exempté de l’obligation scolaire dans le cadre de l’enseignement spécialisé par l’une des institutions communautaires compétentes. Les menas qui peuvent déjà, dans une autre qualité, avoir droit aux soins de santé en vertu d’un autre régime belge ou étranger d’assurance soins de santé sont cependant exclus de cet accès à l’assurance maladie.ConclusionCes différentes interventions législatives démontrent la préoccupation accordée aux menas. Cependant, on ne peut que regretter que les droits accordés aux menas ne dépendent que trop souvent de leur statut. Ainsi, il y a tous les jeunes qui ne seront pas qualifiés de menas (parce que considérés comme majeurs, étant national d’un pays membre de l’EEE,…) mais qui auraient également besoin de protection. De même, dans son parcours d’accueil, le jeune se verra ouvrir ou fermer des portes selon sa situation administrative. L’idéal serait que le mena puisse mettre en place un véritable projet de vie, indépendamment de sa situation administrative.Par ailleurs, le législateur a fait un pas en avant fort attendu lorsqu’il a décidé de mettre fin à l’enfermement, en centres fermés, des menas. La prochaine étape qui se fait attendre est une prise de position du législateur en faveur de la fin de l’enfermement des mineurs, de tous les mineurs et de leurs familles!

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M.Cl. Vallaud, Juriste, Chargée de cours au DEUST (Diplôme d'Etude Universitaire sociale et technique)

à l'Univsersité d'Evry - Val d'Essonne et en L3 d'Administration des Territoires

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