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"Davantage de Bien-être pour les publics précarisés " L'Observatoire n°60/2008 ©

Bien-être & cohésion sociale en Région Wallonne

De la lutte contre la pauvreté à la promotion de la cohésion sociale

Depuis 1992, date à laquelle le Gouvernement wallon décide de lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale et de le faire de manière transversale et coordonnée en activant l’ensemble de ses compétences, on note une évolution progressive des enjeux, des concepts  et des objectifs poursuivis en la matière sur le territoire wallon.

Tout d’abord, le transfert, en 1994, de l’exercice de la compétence «action sociale» de la Communauté française à la Région wallonne, modifie l’approche régionale en complétant la politique de lutte contre l’exclusion par une politique spécifique d’action sociale et de santé.

Ensuite, en 1995, le Rapport général sur la pauvreté (RGP), élaboré à la demande du Gouvernement fédéral sur base de la mobilisation des plus pauvres eux-mêmes et des intervenants sociaux, vise à  «s’attaquer plus profondément aux causes structurelles de la pauvreté et de la précarité». L’objectif était de faire connaître, au travers de huit thèmes (famille, aide sociale, santé, justice, travail, logement, culture, enseignement), les expériences de vie et les attentes des plus pauvres invités à prendre la parole dans un dialogue démocratique. Le RGP transforme fondamentalement les relations entre les pouvoirs publics et les personnes vivant la pauvreté. Le processus de dialogue instauré dans le cadre du rapport fait valoir ses mérites et la participation des plus pauvres est depuis lors encouragée au travers de différentes politiques à tous les niveaux de pouvoir, en ce compris régionaux.

Dans le prolongement du RGP, le Parlement wallon adopte, le 1er avril 1999, les décrets portant assentiment de l’Accord de coopération entre l’Etat fédéral, les Communautés et les Régions relatif à la continuité de la politique en matière de pauvreté. En vertu de cet accord, les partenaires s’engagent notamment à contribuer, chacun dans les limites de ses compétences, à l’élaboration d’un Rapport bisannuel sur la précarité, la pauvreté, l’exclusion sociale et les inégalités d’accès aux droits.

La participation de la Région wallonne à l’élaboration de ce rapport nécessite un examen, mis à jour régulièrement, de la situation sociale sur son territoire, en étroite collaboration avec les institutions directement et indirectement concernées par toute forme d’exclusion. Le Rapport sur la cohésion sociale en Région wallonne, coordonnée et supervisé par la DIIS (actuellement DiCS),  paraît en 2001 et est le premier d’une série. 1

Cette notion de cohésion sociale s’inspire des travaux du Conseil de l’Europe qui, en 1998, crée un Comité européen pour la cohésion sociale auquel la Région wallonne est associée.2

Selon la Stratégie de cohésion sociale3 du Conseil de l’Europe, la «cohésion sociale» est fondée sur l’idée de coresponsabilité de tous les acteurs de la société en ce qui concerne leur bien-être, en fonction de leurs rôles, de leurs positions sociales (institutionnelle, politique, économique, familiale) et de leurs ressources respectives - tout en reconnaissant également le droit à l’individualité, c’est-à-dire à tout ce qui fait l’autonomie et la dignité des personnes. Cette approche établit un lien indispensable entre, d’une part, les comportements et décisions individuels, et, de l’autre, les conditions d’un bien-être à la fois individuel et collectif. Dans ce contexte, la représentation et la participation sociales sont essentielles à l’élaboration de politiques efficaces»4.

Cette vision sous-tend nos actions depuis près de dix ans.

Depuis janvier 2000, le Contrat d’Avenir pour la Wallonie (CAW) constitue le programme politique du Gouvernement wallon jusqu’à l’horizon 2010. Il ambitionne de réunir les conditions d’une Wallonie active et solidaire sur la voie du développement durable. Au-delà d’un programme, le Contrat d’Avenir est conçu comme une démarche de mobilisation de l’ensemble de la société wallonne autour d’un projet commun de développement et une méthode qui permet l’intégration à la gestion régionale de principes de nouvelle gouvernance tels que la transparence, la qualité, la transversalité, le partenariat, la prospective et l’évaluation. Pour ce faire, le CAW assigne au Gouvernement douze objectifs tant quantitatifs que qualitatifs parmi lesquels figure le renforcement de la cohésion sociale. On y retrouve la volonté du Gouvernement de ne laisser personne au bord du chemin, le principe de la solidarité.

Le 20 janvier 2005, le Gouvernement adopte le Contrat d’Avenir Renouvelé (CAR) pour les Wallonnes et les Wallons, destiné à soutenir une dynamique positive impliquant tous les habitants. Le CAR assigne au Gouvernement des objectifs de développement durable parmi lesquels figure celui de «faire progresser la cohésion sociale et valoriser le capital social wallon». Le Contrat d’Avenir définit la cohésion sociale comme: «La capacité d’une société à assurer le bien-être de tous ses membres, à minimiser les disparités et éviter la polarisation. Elle peut donc s’analyser comme un processus dynamique qui reprend l’ensemble des moyens mis en œuvre pour assurer à tous, l’accès aux droits fondamentaux...»5

La Wallonie décide de concentrer toutes ses forces sur son redressement économique. C’est pourquoi, le 30 août 2005, le Gouvernement approuve les Actions prioritaires pour l’avenir wallon, appelées Plan Marshall. Dans l’esprit du Contrat d’Avenir, qui a remis le souci de la prospérité économique au cœur de l’action régionale, ce plan vise clairement à soutenir la création d’emplois et d’activités nouvelles. Ce choix s’accompagne d’une volonté de poursuivre un développement équilibré de la Wallonie, fondé sur le soutien harmonieux des dimensions économique, sociale, environnementale et culturelle de la société. Le Plan Marshall intègre dans les actions prioritaires, mieux définies dans plusieurs plans stratégiques transversaux, les dimensions de la cohésion sociale et du développement durable. Il fait l’objet d’un important effort financier et s’accompagne de lignes budgétaires clairement définies. Il est soumis aux partenaires sociaux qui l’accueillent favorablement. 

Peu à peu, la Région wallonne s’oriente progressivement vers un objectif de cohésion sociale, par la promotion de l’accès effectif de tous ses habitants aux droits fondamentaux garantis par la Constitution. Celle-ci, en son article 23, dispose que: «Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 de la Constitution garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice».

Dans la foulée du Plan Marshall et conscient qu’il ne suffit pas de créer de la richesse pour que chacun en Wallonie en bénéficie de manière équivalente, le Gouvernement adopte aussi, le 19 octobre 2005, un Plan stratégique transversal - Inclusion sociale 2006-2009 (PST 3) «pour plus de cohésion sociale en Région wallonne», afin que chacun en Wallonie puisse vivre dignement, accéder à l’ensemble des droits fondamentaux et participer à la vie de notre société, sans subir de discrimination. Au travers du PST 3, le Gouvernement s’engage à poursuivre son effort et à créer ou renforcer les mesures qui, au sein des compétences régionales, peuvent rencontrer l’objectif d’une meilleure prise en charge des plus défavorisés, de ceux qui ont le plus besoin du soutien de l’État et de la collectivité.

Complétant l’impact social du Plan Marshall, le PST 3 «Inclusion sociale» confirme la volonté du Gouvernement de soutenir une société wallonne dynamique et solidaire.

Afin de contribuer à la réduction, durable à terme, de la pauvreté sur le territoire wallon, le Gouvernement décide également, le 29 mars 2007, de soutenir un projet ambitieux porté par le Réseau wallon de lutte contre la pauvreté, dont l’accès et l’exercice des droits de toutes et de tous, en particulier des personnes en situation de pauvreté, sont l’élément central. Son but est de participer activement à l’élaboration et la mise en œuvre d’une action prospective unissant les pouvoirs publics, les associations, les personnes en situation de pauvreté et l’ensemble des acteurs de la société civile, en vue de tendre vers l’objectif d’une «Wallonie sans pauvreté d’ici 2025».

Le 1er décembre 2008, le RWLP présente aux pouvoirs publics et aux associations un ensemble de propositions et de recommandations concrètes liées aux droits au logement, à l’emploi et à la santé, élaborées dans le cadre de cette démarche et qui constituent une étape vers la construction de réponses politiques en phase avec le terrain.

Au plan local, la volonté du Gouvernement est également de promouvoir l’accès effectif aux droits fondamentaux, avec la collaboration active des pouvoirs locaux et de leurs partenaires publics et associatifs.

L’action transversale à tous les niveaux est en effet destinée à envisager la problématique dans sa globalité et de manière décloisonnée, à y apporter des réponses concertées, connectées et coordonnées entre elles qui, de ce fait, se veulent garantes d’une plus grande efficacité et d’une meilleure efficience des solutions intervenues.

De la cohésion sociale à la recherche du bien-être pour tous …

Les travaux du Conseil de l’Europe nourrissent ainsi la réflexion de la Région wallonne qui est aussi soucieuse d’aboutir à une meilleure perception de la cohésion sociale sur son territoire. Afin de contribuer à la création d’un cadre commun de référence pour les États membres et à la construction d’une société basée sur la coresponsabilité des acteurs pour assurer le bien-être de tous, le Conseil de l’Europe met au point, après l’avoir testé notamment en Région wallonne via l’Institut wallon de l’Evaluation, de la Prospective et de la Statistique (IWEPS), un Guide méthodologique des indicateurs de cohésion sociale6.

Par ce cadre de référence, l’objectif du Conseil de l’Europe et de la Région est d’arriver à évaluer le niveau de cohésion sociale sur un territoire donné en fonction d’une série de paramètres.

Ce guide et les recherches réalisées par l’IWEPS sur les indicateurs de cohésion sociale, notamment dans le cadre du suivi du Plan d’action national Inclusion sociale (PAN incl.)7, permettent désormais d’envisager l’application, par l’IWEPS et la DIIS, de la méthodologie du Conseil de l’Europe à l’évaluation d’un dispositif wallon.

Ainsi, le guide des indicateurs de cohésion sociale, qui n’est pas conçu à l’origine comme un outil d’évaluation des politiques publiques, sert, en avant-première depuis 2005, de fil conducteur à l’évaluation du Plan d’action pluriannuel relatif à l’habitat permanent dans les équipements touristiques (Plan HP) afin de mesurer son impact sur le bien-être des personnes qu’il concerne. Cette évaluation sera finalisée tout prochainement.

La cohésion sociale et la recherche du bien-être pour tous envisagées au plan régional le sont aussi au plan local. Une ambitieuse réforme, lancée en 2006, aboutit en 2008. Elle consiste notamment à transformer un dispositif de prévention des risques, le Plan de prévention de proximité,  en un dispositif d’émancipation sociale, le Plan de cohésion sociale (PCS)8, s’inspirant du concept de cohésion sociale du Conseil de l’Europe adapté au contexte politique wallon.

Ciblant les 253 villes et communes de langue française de Wallonie, le Plan de cohésion sociale a pour objet de favoriser la cohésion sociale et l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux et au bien-être économique, social et culturel au niveau local.

La cohésion sociale y est définie comme «l’ensemble des processus qui contribuent à assurer à tous les individus ou groupes d’individus l’égalité des chances et des conditions, l’accès effectif aux droits fondamentaux et au bien-être économique, social et culturel, afin de permettre à chacun de participer activement à la société et d’y être reconnu, et ce quels que soient son origine nationale ou ethnique, son appartenance culturelle, religieuse ou philosophique, son statut social, son niveau socio-économique, son âge, son orientation sexuelle, sa santé ou son handicap.»

Au fil du temps, on assiste donc à une gradation dans les objectifs dont la finalité devient la recherche du bien-être pour tous.

Pratiquement, le Plan de cohésion sociale doit répondre aux deux objectifs suivants:

• le développement social des quartiers;

• la lutte contre toutes les formes de précarité, de pauvreté et d’insécurité (au sens large).

Pour atteindre ces objectifs, il doit se décliner en actions coordonnées visant à améliorer la situation de la population par rapport aux axes suivants :

1° l’insertion socioprofessionnelle;

2° l’accès à un logement décent;

3° l’accès à la santé et le traitement des assuétudes;

4° le retissage des liens sociaux, intergénérationnels et interculturels.

En prévision du lancement du PCS, le niveau de cohésion sociale de chaque commune wallonne a été mesuré par l’IWEPS sur la base d’un indicateur synthétique d’accès aux droits fondamentaux spécialement conçu dans le cadre de ce dispositif. Celui-ci rend compte de l’accès de la population de chaque commune aux droits fondamentaux suivants : droit à un revenu digne, droit à la protection de la santé et à l’aide sociale et médicale, droit à un logement décent et un environnement sain, droit au travail, droit à la formation, droit à l’épanouissement culturel et social, plus un facteur de risque par rapport au maintien de la cohésion sociale sur le territoire de la commune. Dix-huit variables couvrent ces 6 indicateurs et le facteur de risque quant au maintien de la cohésion sociale sur le territoire communal, et composent un indicateur synthétique d’accès aux droits fondamentaux par commune. L’ensemble de ces informations sont connues des communes qui peuvent ainsi se situer par rapport à la moyenne régionale en matière d’accès de leur population aux différents droits.

Outre l’intérêt indéniable pour la Région et les communes de disposer d’indicateurs comparables permettant d’établir un état des lieux, ceux-ci influencent aussi le montant de la subvention allouée aux communes pour le développement de leur PCS. Concrètement, cette subvention est déterminée par la catégorie démographique à laquelle appartient la commune et par son indicateur synthétique, sachant que plus celui-ci est élevé, plus la commune est en difficulté et susceptible d’être aidée. La volonté régionale est donc d’aboutir à une totale objectivation du calcul de la subvention et de soutenir les communes ayant le plus de besoins vis-à-vis des droits fondamentaux.

Le Plan de cohésion sociale doit tenir compte de chacun de ces indicateurs et répondre aux besoins identifiés sur son territoire par un diagnostic local de cohésion sociale. Celui-ci vise à recenser et à évaluer les initiatives publiques et/ou privées déjà mises en œuvre sur le territoire communal  (acquis, forces, faiblesses), les attentes de la population et les besoins restant à satisfaire en termes de populations, quartiers, infrastructures, services … en regard des objectifs et des axes précités.

Le PCS se compose d’actions concrètes, définies en fonction des indicateurs et du diagnostic local, formant un ensemble cohérent, basé sur des partenariats effectifs et favorisant le travail en réseau. Les axes visés et les actions construites avec les acteurs locaux, publics et privés, sont déterminés en fonction des indicateurs et du diagnostic.

Une commission d’accompagnement veille au bon déroulement du PCS,  sous la houlette de la commune, d’un chef de projet et de partenaires, obligatoires et facultatifs, selon la nature des actions. Une formation continuée des chefs de projet permet aussi les échanges de pratiques et la construction d’indicateurs d’évaluation. Le mode de participation de la population à la réalisation du PCS est organisé par la commission d’accompagnement.

Afin d’assurer la mise en œuvre des premiers Plans de cohésion sociale 2009-2013, un appel à projet a été adressé, en décembre 2008, aux 253 communes concernées. Les projets de PCS doivent être introduits à la Région avant le 28 février 2009.

Les premiers PCS seront donc approuvés pour cinq ans. Ils bénéficieront d’une subvention allouée aux communes par le Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique. Les communes devront assurer le cofinancement des actions développées dans le PCS à concurrence de 25%. Des points APE seront alloués par le Ministre de l’Emploi. Des moyens supplémentaires seront octroyés par le Ministre de la Santé, de l’Action sociale et de l’Egalité des Chances pour soutenir des actions menées par des associations partenaires dans le cadre du Plan et de ses compétences. Ils ne seront toutefois alloués qu’aux communes dont l’indicateur synthétique d’accès aux droits fondamentaux est supérieur à 0 et qui auront déjà conclu un partenariat avec transfert financier dans le cadre du PCS. Ils seront rétrocédés aux associations par les communes qui ne devront pas en assurer le cofinancement. Toutes ces subventions seront indexées chaque année.

Un système d’évaluation du PCS est organisé sur base d’un suivi annuel, d’une évaluation intermédiaire à mi-parcours et d’une évaluation finale. Ces évaluations devront intégrer les différentes dimensions des projets réalisés pour la mise en œuvre du PCS au regard du diagnostic de cohésion sociale. Elles seront menées en concertation avec les acteurs locaux en valorisant l’apprentissage collectif et la mutualisation des savoirs et des savoir-faire, notamment sur le plan de la construction des indicateurs d’évaluation des résultats et de l’impact du PCS sur le niveau de cohésion sociale et de bien-être de la commune.

Dans cette perspective, la méthodologie élaborée par le Conseil de l’Europe de construction, avec les citoyens,  d’indicateurs locaux de cohésion sociale élargie au bien-être sera appliquée par l’IWEPS et le Conseil de l’Europe à un échantillon de communes développant un PCS. Parmi d’autres avantages, cette expérience devrait permettre à terme de disposer d’indicateurs locaux de cohésion sociale et de bien-être construits à partir d’une vision partagée du bien-être, élaborée avec les citoyens, et de développer des indicateurs qui serviront à évaluer le PCS en terme d’impact sur le bien-être des populations locales.

Pour plus d’informations: http://cohesionsociale.wallonie.be

Carine Jansen.

Service public de Wallonie - Secrétariat général. Responsable de la Direction interdépartementale de la Cohésion sociale (DiCS)

1. Direction interdépartementale de l’Intégration sociale, Premier Rapport sur la cohésion sociale en Région wallonne, Jambes, Ministère de la Région wallonne, 2001; ce rapport a été actualisé à l’initiative de la DiCS par volets thématiques en 2004, 2006 et 2007, les volets Statistiques 2001 et 2007 étant réalisés par l’Institut wallon de l’Evaluation, de la Prospective et de la Statistique.

2. La DiCS y représente la Région wallonne.

3. Comité européen de la cohésion sociale, Stratégie de cohésion sociale, Strasbourg, 2000; CDCS, Stratégie de cohésion sociale révisée, Strasbourg, 2004. 

4. Déclaration sur le rôle et les futures activités du Comité européen pour la cohésion sociale (CDCS), 29-30 mars 2007.

5. Ministère de la Région wallonne, Le Contrat d’Avenir Renouvelé pour les Wallonnes et les Wallons, Jambes, 2005, p. 72.   Voir aussi: Comité européen de la cohésion sociale, Stratégie de cohésion sociale, Strasbourg, 2000; CDCS, Stratégie de cohésion sociale révisée, Strasbourg, 2004; Premier Rapport sur la cohésion sociale en Région wallonne, opcit., p. 16.

6. Conseil de l’Europe, Elaboration concertée des indicateurs de cohésion sociale: guide méthodologique, Strasbourg, éditions du Conseil de l’Europe, juin 2005.

7. La Région a pris part depuis 2001 aux différents Plans d’action nationaux Inclusion sociale initiés par l’Union européenne en application de la stratégie définie au Sommet européen de Lisbonne (2000).

8. Décret du 6 novembre 2008 relatif au Plan de cohésion sociale dans les villes et communes de Wallonie, pour ce qui concerne les matières dont l’exercice a été transféré de la Communauté française, article 2.